Matkailukeskuksia on hyvin monenlaisia, mutta kaikissa niissä suurta roolia esittävät maa-alueet sekä näiden mahdollinen infrastruktuuri. Tätä matkailun kannalta hyvin merkittävää osa-aluetta pohdittaessa voidaan tilannetta purkaa niin taloustieteen näkökulmasta, kuin oikeustieteen monisäikeisestä säädäntäympäristöstä. Nämä näkökulmat myös linkittyvät monesti toisiinsa, mutta tässä kirjoituksessa asiaa käsitellään ensisijaisesti juridisen sisällön kautta.
Sovellettavat lait sekä niiden periaatteet
Tilannetta ei ole hyvä avata hyppäämällä suoran säädäntäympäristömme syvään päätyyn, vaan aloittaa pohdinta matkailuoikeuden perustasta. Matkailuoikeus onkin keskeinen termi, kun määritellään matkailun juridista viitekehystä. Maailman matkailujärjestön mukaan sillä kuvataan matkailun oikeudellista kehystä. Tämä turvaa matkailun kestävää kehitystä sekä luonnon ja kulttuurinsuojelua. Kehys myös mahdollistaa paikallisten osallistumisen matkailun kehittämiseen.1 Kun tarkastelu siirretään maa-alueisiin ja infrastruktuuriin, joita matkailukeskuksissa on, löytyy todellinen sisältö lainsäädännöstä. Tämä lainsäädäntö on niin kansallista, kuin kansainvälistä, johtuen oikeusjärjestelmämme vuorovaikutuksesta EU:n kanssa. Todellinen juridinen sisältö löytyykin ympäristöoikeudesta, jossa määritellään peruspilarit maa-alueiden hallintaan, niiden kaavoitukseen sekä hyötykäyttöön mm. tarkastelussa olevissa matkailukeskuksissa. Lähtökohtaisesti rakentamista ja maankäyttöä ohjaa Maankäyttö- ja rakennuslaki (MRL 132/1999) sekä Maankäyttö- ja rakennusasetus. Lain tavoitteena on järjestää alueiden käyttö ja rakentaminen niin, että siinä luodaan edellytykset hyvälle elinympäristölle. Tämän säädännän on tarkoitus huomioida ympäristö ja markkinalogiikka, tästä seurauksena onkin hyvin monisäikeinen säädäntäympäristö. Tämän taustalla vaikuttaa suuresti omaisuudensuoja, joka on vahva perusoikeus, ja siitä poikkeaminen on täten tarkoitettu viimeiseksi mahdolliseksi toimeksi meidän yhteiskunnassamme. Suomen perustuslaki (PL 731/1999) toteaa omaisuudensuojan 15 §:ssä, todeten 1 momentissa jokaisen omaisuuden olevan suojattu. 2 momentti kuitenkin toteaa omaisuuden pakkolunastamisen olevan mahdollista. Tämä kuvastaa myös hyvin vastakkainasettelua, jonka keskellä maanomistajat, kuntalaiset, päättäjät sekä matkailijat elävät. Kaiken on kuitenkin tarkoitettu lähtevän yhdenvertaisuudesta, jonka PL 6§ toteaa, mutta tämän jälkeen muissa sovellettaviksi tulevissa pykälissä tulee esiin ristiriitaisia periaatteita, jotka on yhteensovitettu näiden peruslähtökohtien kanssa. Näistä kenties merkittävin kokonaisuus on jo mainittu MRL (132/1999). Kun tämän lain sisältöä tarkastellaan tarkemmin, voidaan lain todeta edistävän ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävää kehitystä. Tästä voidaan myös vetää yhteinen ajatus matkailuoikeuden perustaan, sillä onhan yhteinen tavoitteellisuus silmiinpistävää. Samalla MRL (132/1999) kuitenkin antaa suuria ja merkityksellisiä valtuuksia muuttaa, rajoittaa sekä kehittää kansalaisten elinympäristöä niin yksilön, kuin yhteisön omistuksen näkökulmasta. Olemme siis tilanteessa, jossa on periaatteellisesti tarkoitus edistää yhteiskuntaa ja sen maa-alueiden käyttöä sekä näiden suunnittelua. Samalla maanomistajat saattavat kuitenkin joutua kärsimään kohtuuttoman suurta taloudellista haittaa mm. jo mainitusta pakkolunastuksesta. Hieman kornin tilanteesta tekee myös se, että kaikelle tälle on juridinen oikeutus, vaikka se onkin kaikkia meidän länsimaisia arvojamme vastaan sekä perustuslakiin kirjattujen perusoikeuksien kanssa ristiriidassa. Kun tilanteeseen tuodaan vielä meidän kiistaton talousjärjestelmämme markkinatalous, on tilanne hyvin hämmentävä. On nimittäin outoa, että omistava kansanosaa voidaan halveksua ja kyykyttää julkisen päätäntävallan avulla, vaikka elämme länsimaisessa oikeusvaltiossa. Tähän toimintaan oikeutus löytyykin kuntien itsehallinnosta, joka todetaan PL 121 §:ssä. Samalla pykälä luo kunnille ja niiden päättäjille valta-aseman suhteessa maanomistajiin, sillä pykälä luo perustan kunnan kaavamonopoleille. Valta on siis täysin kunnilla, mutta onko valta demokraattisessa valtiossa kuitenkin tosiasiallisesti kansalla, joka PL 14 §:n mukaisesti vaali- ja osallistumisoikeuttaan harjoittaa? Yksiselitteisesti muotoiltuna ei ole. Vaikka kunnan päättäjät valitaan kyllä kansan toimesta ja toimissaan heitä sitoo laki, on heidän päätännässänsä mukana politisoitunut ideologia. Tämän vuoksi on luotu periaate avoimuudesta ja läpinäkyvyydestä, sen tarkoitus on tuoda vaikeasti ymmärrettävät asiat kaikkien asianomaisten tietoisuuteen ja samalla lisätä heidän vaikutusvaltaansa yhteisistä asioista päättämiseen. Nyt kysymys kuluukin, onko tilanne, jossa päätetään matkailukeskuksen kaavoituksesta, ensisijaisesti yhteinen asia vai maanomistajan ja kunnan välinen yhteentörmäys? Monesti sitä luulisi, että kyse on maanomistajan oikeuksista, jotka jo läpikäydyissä perusoikeuksissa vahvistetaan, mutta ikävä kyllä tilanne ei näin ole. Meillä siis kunnan kiistaton valta-asema ja tahto ajavat yli länsimaisen omistamisen periaatteen, toki tällöin tarkoituksena on luoda kokonaisuudessa suurempaa hyötyä kaikille eikä vain harvoille. Tämä kuulostaakin reilulta, mutta todellisuudessa se on kaikkea muuta. Ei nimittäin ole yhtäkään matkailukeskusta, joka eläisi ilman omistamista tai siitä kumuloituvia hyötyjä. Siksi onkin hyvin eriskummallista, miksi on luotu järjestelmä, joka sahaa omaa oksaansa. Syitä tähän on varmasti monia, mutta uskallamme väittää, että nykyinen järjestelmä, jossa maanomistajia kunnan toimesta alistetaan, on kannattamaton. Kenties tämä omistava kansanosa, joka yhteiskunnallisen solidaarisuuden nimissä kenotekoisesti rakennetun kulun on jo erilaisten tienaamiseen, hankkimiseen sekä omistamiseen linkittyvien verojen muodossa maksanut, olisi valmis luomaan hyvää enemmin porkkanan kuin kepin muodossa. Mutta vallitsevan oikeustila on sellainen kuin se on, siihen ei kansalainen voi suoraan vaikuttaa. On kuitenkin luotu periaate yhteistoiminnasta, tämä on myös esillä nyt tarkastelussa olevan MRL (132/1999) hallituksen esityksessä, jonka sisällöllä on suuri merkitys lopullisen laintulkinnan kannalta. HE (101/1998) toteaakin lain hengen olevan yhteistoimintaa ja kehittämistä suosivaa, korostaen myös yleisenä tavoitteena tasa-arvoista osallistumista ja vaikuttamista elinympäristöön. Tästä voidaan siis hakea perustetta nykyiselle toimintamuodolle. Se, olemmeko saaneet tällä toiminnalla ulosmitattua maksimaalista potentiaalia matkailukeskuksista ja niiden maa-alueiden sekä infrastruktuurin hyödyistä, jää vielä mysteeriksi.
Valtasuhteiden jakautuminen
Kuten siis todettua, matkailukeskukset, kuten kaikki muukin maamme infrastruktuuri, on hyvin monisäkeisen säändäntäympäristön verkon sisällä. Se, kenellä yksittäisissä tapauksissa on oikeudet ja velvollisuudet, on aina tilannekohtaista, siksi yhteiskuntamme on luonut periaatteen suunnittelun priorisoimisesta, jotta ongelmilta vältyttäisiin. Lait eivät kuitenkaan tunne suunnittelun näkökulmaa, jos suunnittelulla tarkoitetaan harkintaa tehtäessä muutoksia nykytilaan2. Tämä viittaus nostaakin huolestuttavan näkökulman esiin puhuttaessa matkailukeskusten infrastruktuurin kehityksestä. Koko korostettu periaate suunnittelusta ja vuorovaikutus perustuvat siis asiaan, jota laki itsessään ei tunne. Täten jäljelle jää vain usko kunnan toiminnasta heijastuvaan lain noudattamiseen. Jälleen hämmennyksen tila valtaa ajatukset, sillä maa-alueiden ja infrastruktuurin keskiössä on kaavoitus ja sen keskiössä on suunnittelun periaate, mutta tätä periaatetta laki ei kuitenkaan tunne. Ovatko avoimuus ja läpinäkyvyys siis vain silmälumetta, jonka vaikutelmaa pidetään keinotekoisesti yllä? Tätä näkemystä tukee myös vastuun puuttuminen päätännässä tapahtuvista virheistä sekä lain tulkinnan erehdyksistä. Nimittäin kun verannollista tilannekuvaa haettaisiin siviili- tai liike-elämästä, ovat seuraamukset sekä vastuut aivan eri mittasuhteissa julkiseen valtaan nähden. Kun tilanne linkitetään jopa julkisuudessa esiintyneisiin valta-aseman väärinkäytöksiin esim. Kittilän kunnan tapauksissa, on tilanne jo hieman huvittava. Samalla se kuitenkin kuvastaa ympäristöoikeuden todellista sisältöä eli konfliktiluonnetta. Tämä tarkoittaa realistisen tilanteen eli faktapremissin ja lain eli normipremissin yhteensovittamista. Lopputuloksena syntyykin kiistanalaisia lopputulemia, joissa totuus on lähes aina katsojan silmissä. Mutta onneksi lopullisen tuomion ja laintulkinnan saa riippumattomien tuomioistuinten päätöksistä. Oikeuksien perusteet on siis esitetty, mutta niiden soveltaminen käytäntöön on se todellinen haaste. Tämän vuoksi kunta ja erilaiset viranomaisinstanssit, kuten ELY-keskus ja Aluehallintovirasto, käyttävät suurta harkintaa päätöksiä tehdessä. Isossa kuvassa tilanne on kuitenkin hieman korni, sillä kunta saa myöntää omiin harkittuihin päätöksiinsä myös poikkeuksia MRL 171 §:n mukaisesti2. Jälleen koko kontekstia pohtivan tekstin taustalla oleva hämmennys tulee esiin eli systeemi toteaa tilanteiden olevan monisäikeisiä ja harkinnan olevan tarpeen, mutta jos harkinta johtaa julkisen intressin näkökulmasta epäotolliseen lopputulemaan, saa siitä poiketa. Eli kierrämme kehää, joka kiistatta todistaa omistavan kansaosan juridisesti hyväksytyn nöyryyttämisen.
Sopimuspohjaiset ratkaisut
Sitten meillä on vielä maankäyttösopimukset eli sopimukset, joilla kunta ja maanomistaja sopivat keskenään alueen asemakaavoituksesta. Tämä kuulostaakin kaiken läpikäydyn jälkeen reilulta ratkaisulta? Maankäyttösopimus on siis sopimus, jota sopimuksena juridisesti kohdellaan. Tässä olisi sovittava lähtökohtaisesti yhdyskuntakorvausten kustannuksista3. Reilu ratkaisu ja kohtuus jäivätkin siis haaveeksi. Sopimuksessa vahvempi sopimusosapuoli eli kunta on korotetussa asemassa maanomistajaan verrattuna. Kunta voi siis sanella ehdot, ja näihin maanomistajan on ”kannattavaa” suostua, sillä muuten jäljelle jäävät vain karummat keinot, kuten pakkolunastus. Maankäyttösopimus itsessään kytkeytyy myös MRL 12 a -lukuun, tässä kerrotaan lisäksi kehittämiskorvauksesta. Tämä on korvaus, jonka maanomistaja joutuu kustantamaan alueen kaavoituksesta aiheutuneista kustannuksista. Nyt, kun tilannetta reflektoi kokonaisuutena, rupeaa esillä ollut hämmennyksen tunne muuttumaan syväksi halveksunnaksi, joka kohdistuu kyseistä säädäntäympäristöä kohtaan. Tilanteen epäoikeudenmukaisuutta korostaa vielä hallituksen esitys (HE 167/2002), joka todentaa kunnan oikeuden periä kuluja maanomistajalta mukaan lukien arvonnoususta. Tätäkin ilmiötä perustellaan yhteisen edun nimissä. Sillä hyödyn, joka on saatu arvon mahdollisesta eksponentiaalisesta kasvusta kaavoituksessa, kuuluu jakautua. Mutta kuuluuko? Kun Suomessa se, joka jotain omistaa, on sen hankinnasta maksanut yhteisöllisyyden ja solidaarisuuden nimissä useassa eri yhteydessä eli veroina ja verojen kaltaisina maksuina. Tämä riippumatta siitä, miten omistus on hankittu tai onko se mahdollisesti periytynyt. Tämän lisäksi omistamisesta itsessään maksetaan, ja jos arvo nousee, maksetaan myös tästä. Mahdollinen realisointi käy myös kalliiksi. Täten, kun tähän yhdistetään tarkasteltu kokonaisuus, huomataan maankäyttösopimusten olevan kuten todettua maanomistajan näkökulmasta huonoista vaihtoehdoista paras. Esiin nouseekin kysymys, onko järjestelmä tarkoituksenmukainen ja oikeasuhtainen? Yksinkertainen vastaus: ei ole. Kun tähän lisätään vielä Julkisista hankinnoista annettu laki (1397/2016), joka on esillä, kun kuntalaisen ja kunnan välistä suhdetta toimeenpannaan, nousee esiin ajatus. Onko maanomistaja siis pelkkä kuntalainen? Mitä ilmeisimmin on, sillä mitään eriäviä oikeuksia omistuksistaan huolimatta hänellä ei tavalliseen kuntalaiseen nähden ole. Lopuksi kannattaa vielä selventää läpikäyty. Tarkastelun lähtökohtana ollut matkailukeskus ja sen maa-alueet sekä infrastruktuuri ovat kunnan käsissä, vaikka se ei ole omistaja. Tässä ei siis puhuta kiinteistökaupasta, jonka sisältö on Maakaaressa (MK 540/1995). Päinvastoin kyse on ympäristöoikeuden konfliktista, jossa yhteensovitetaan läpikäytyjä oikeuksia, periaatteita ja velvollisuuksia. Tällainen velvollisuus on myös MRL 91 b §:n mukaan kunnalla, joka voi tehdä kaavoihin ja niiden toteuttamiseen liittyviä sopimuksia ja on sillä siihen myös velvollisuus. Tämän velvollisuuden voidaan kuitenkin todeta olevan esirippu maanomistajan kannalta ikävän esityksen edessä. Tämä on hyvin ongelmallista kansallisella tasolla maanomistajan näkökulmasta, mutta matkailijan kannalta on ainakin teoriassa pääsyy hyvään infraan matkailukeskuksissa. Toki monesti tässä prosessi ja sen lopputuloksissa luonnon ja autenttisuuden näkökulmat voivat jäävät varjoon. Matkailututkimuksen autenttisuuskeskustelun alun voidaankin sanoa ajoittuvan massaturismin kasvun aikaan4. Olisiko tälle keskustelulle paikkansa myös nykypäivänä matkailukeskuksissamme? Mielestäni kyllä. On nimittäin tullut aika ajatella ympäristöä monipuolisemmin, mukaillen myös omistamisen länsimaista periaatetta.
Sama peli, eri säännöt!
Kun tarkasteltu kokonaisuus tuodaan yhteen, on todettava matkailukeskusten infrastruktuurin merkitys ja maa-alueiden käytön suunnittelun tarpeellisuus. Huomataan myös, miten avoimuus ja läpinäkyvyys maankäytön ja rakentamisen ohjauksessa ovat kaiken keskiössä oikeustieteen näkökulmasta. Kun tähän yhdistetään matkailuoikeus, jonka tehtävänä oli turvata matkailun kestävää kehitystä sekä luonnon- ja kulttuurinsuojelua, ollaan juridisten lähteiden osalta yhteisymmärryksessä. Mutta konkretian tasolla voidaan laajan pohdinnan jälkeen todeta, että kuvitelma tasa-arvosta ja oikeudenmukaisuudesta on vain stalinistinen pilvi länsimaisen oikeusvaltion päällä. Syitä tähän päätelmään on käsitelty läpi tekstin. Olemme siis maa, jossa omistamista halveksutaan, tehden se jopa juridisella oikeutuksella. Toki saamme tällä aikaan realiteettia matkailulle ja sen tarvitsemalle infrastruktuurille. On kuitenkin selvää, että matkailukeskukset elävät yksityisestä liiketoiminasta. Sen samalla mahdollistaessa kaiken hyvän ympärilleen. Historia ei siis valehtele. Kun tutkii kirjallisuutta, käy läpi juridisen kontekstin ja hakee omaa kokemuspohjaa, olemme tilanteessa, jonka voi lehdistä lukea. Omistava kansanosaa siis kyykytetään yhteisen hyvän verukkeella, ja kerta toisensa jälkeen päättäjät löytävät itsensä oikeussaleista ja uutiskynnyksen ylitettyään valtakunnallisesta mediasta selittämässä toimiensa laittomuutta.
Julkisen vallan ja lainsäädännön yhteentörmäys
Teksti tuo esiin paljon haasteita ja epäkohtia, nämä näkyvät meidän kaikkien arjessa. Se, miten asiat ihmisille näkyvät, on tilannekohtaista. Osalle se voi olla ulkoillessa näkyvä hotelli, toiselle oma koti tai sen ikkunasta avautuva tunturimaisema. Oleellista on kuitenkin tajuta, että oikeustiede ja laki ovat kaiken tämän keskiössä. Se, kuka saa rakentaa ja mitä, on lain verukkeella valtion ja kunnan päätös. Ideaalitilanteessa kaikki menisi lain tarkoittamalla tavalla, tällöin kaikki saisivat toteuttaa oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan vapaasti. Aina asiat eivät kuitenkaan näin mene, sillä ongelmia syntyy usein. Valitettavaa näille ongelmille ovat niiden yhteiset alkusyyt eli kunta ja sen päättäjät. On tapauksia, joissa maanomistaja käy läpi valituskierteen ja oikeusasteet, vasta kaiken tämän jälkeen hän saa rakentaa kotinsa omalle maalleen. Kornia on myös, että kaava sekä laki mahdollistavat rakentamisen koko ajan, mutta kunta voi lainvastaisesti rakentamisen evätä. Onneksi asiat tulevat julki ja syylliset saavat tuomionsa. Ikävää vain on, että tällaiset prosessit vievät vuosia.5
Lähteet
1 Lohiniva-Kerkelä, M. (2017). Matkailuoikeus. Teoksessa J. Edelheim & H. Ilola (toim.), Matkailututkimuksen avainkäsitteet (s. 193-197). Rovaniemi: Lapland University Press.
2 Nyman, K. (2000). Maankäyttö- ja rakennuslaki: henki vai kirjain? Yhteiskuntasuunnittelu, 38(2), 6-16. http://www.yss.fi/Nyman.pdf
3 Kuusiniemi, K., Ekroos, A., Kumpula, A. & Vihervuori, P. (2013). Ympäristöoikeus. Helsinki: Sanoma pro.
4 Lüthje, M. (2017). Autenttisuus. Teoksessa J. Edelheim & H. Ilola (toim.), Matkailututkimuksen avainkäsitteet (s. 218-222). Rovaniemi: Lapland University Press.
5 Venho, V. & Salonen, A. (2022). Riidalle päätös: Esa Alanne saa vihdoin rakentaa uuden kodin tulipalossa tuhoutuneen tilalle – Nokia maksaa viivästyksestä 46 000 euron korvaukset. Aamulehti 22.6.2022. Haettu 22.6.2022 osoitteesta https://www.aamulehti.fi/pirkanmaa/art-2000008899258.html
Lainsäädäntö
Maankäyttö- ja rakennuslaki (MRL 132/1999), https://finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990132
Suomen perustuslaki (PL 731/1999), https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990731
Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1397/2016), https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2016/20161397
Maakaari (MK 540/1995), https://finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1995/19950540
Hallituksen esitys (HE 101/1998)
Hallituksen esitys (HE 167/2002)
Matkailevat tutkijat 